Abril 2017. Paloma Dapena es Colaboradora de DIKEI ABOGADOS.
1.- Introducción:
Desde el comienzo de la crisis de refugiados, Europa se ha caracterizado por una falta de política común efectiva en materia de refugiados, la vigencia de una normativa con muchos problemas a la hora de aplicarse, muy especialmente el Reglamento de Dublín, y una actitud carente de cualquier tipo de solidaridad y responsabilidad por parte de determinados países Europeos, lo cual ha originado una crisis tanto política, como de valores. La ausencia de voluntad política, falta de valores humanistas en determinados Estados Miembros y la ausencia de mecanismos de acción efectivos y agiles para exigir el cumplimiento a la normativa europea también contribuyen a que algunos países relativicen la importancia del cumplimiento de las normas europeas e internacionales en materia de protección al refugiado.
2.- El sistema europeo común de Asilo y su base legal:
Los objetivos del sistema europeo de asilo[1], se pueden concretar en el desarrollo de un sistema común de asilo, protección subsidiaria y protección temporal para poder ofrecer el estatuto apropiado a todos los nacionales de terceros países que necesiten protección internacional, y asegurarse de que el principio de non-refoulement establecido en el artículo 33 de la Convención de Ginebra es observado.
La base legal de la política de Asilo Europea está formada por los artículos 67(2) y 78 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y el Articulo 18 de la Carta de la Unión Europea de derechos fundamentales. Si bien ninguno de estos Tratados contiene una definición del termino asilo y refugiado, los dos se remiten explícitamente a la Convención de Ginebra de 1951 y al Protocolo de 1967. La política europea debe ser por lo tanto consistente con la Convención de Ginebra de 1951 y el Protocolo de 1967.
La normativa fundamental, que conforma el marco jurídico del derecho de asilo en Europa está formada por:
Reglamento (UE) n o 603/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativo a la creación del sistema «Eurodac» para la comparación de las impresiones dactilares para la aplicación efectiva del Reglamento (UE) n o 604/2013.
Reglamento (UE) n o 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida
Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional
Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional
3.- Reforma del sistema europeo común de asilo:
La crisis de gestión de solicitudes de asilo y de inmigración irregular en Europa ha puesto en evidencia la necesidad de una reforma del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA), resultando evidente la necesidad de unificar los criterios de concesión de asilo, las condiciones de recepción y el apoyo que se ofrece a los refugiados, así como una distribución responsable y solidaria de los refugiados en los distintos Estados Miembros.
Con este fin la Comisión Europea puso en marcha el proceso de reforma que comenzó en mayo de 2016 con la la primera fase de la reforma (Reglamento de Dublín, EURODAC, y Agencia Europea de Asilo) y en julio de 2016 la Comisión decidió completar la segunda fase ( Directivas de Procedimiento, cualificación y Acogida).
Uno de los pilares legislativos de la política común europea en materia de asilo es el Reglamento de Dublín. El propósito de este reglamento es determinar qué Estado es responsable de examinar las solicitudes de asilo. Conforme al Reglamento actual la solicitud de asilo debe ser examinada en el primer país europeo al que llega la persona, este criterio hace que los solicitantes de asilo se concentren inevitablemente en los Estados fronterizos de la Unión Europea, y ha llevado a la situación en que un número reducido de Estados ha tenido que gestionar la gran mayoría de los casos de solicitudes asilo que se han presentado en territorio comunitario.
El sistema de Dublín, cuando se diseñó, asumía además que existía cierto nivel de uniformidad en los procedimientos de asilo en los Estados de la UE que permitirían a los solicitantes disfrutar de unos estándares de protección similares, independientemente del país en que se solicite el asilo. La realidad es que las leyes nacionales y los procedimientos de asilo difieren mucho de un país a otro, siendo muy diferentes los niveles de protección existentes en todos los ámbitos.
La reforma del Reglamento de Dublin III que se está llevando a cabo se materializara en Dublín IV. La propuesta de la Comisión tiene como objetivo lograr un sistema de responsabilidad compartida y más solidaria que complemente al actual sistema, estableciendo un sistema correctivo para los casos en que determinados Estados puedan sufrir excesiva presión por llegada masiva de refugiados a sus fronteras.
Esta solución ha sido adoptada tras el rechazo de los países de Visegrado (Hungría, República Checa, Polonia y Eslovaquia) y el escepticismo de otros, a aceptar el sistema de cuotas con una distribución permanente de solicitantes de protección entre los Estados miembros. Esta solución tenía como objetivo lograr un reparto equitativo de responsabilidad y era la solución que defendía también el ACNUR.
La Comisión Europea ha llevado a cabo una serie de consultas (Parlamento Europeo, ACNUR, y Estados Miembros), previas a la elaboración de la propuesta, donde se ha puesto en evidencia la muy divergente posición entre los Estados miembros y los diferentes stakeholders.
Si bien todos coinciden en que determinados aspectos del sistema de Dublín actual es ineficaz e insolidario y debe ser reformado, la consulta ha puesto de relieve las grandes diferencias existentes entre los diferentes stakeholders, con relación a la necesidad de tener en cuenta las preferencias y otros factores determinantes (como vínculos familiares, idiomas, capacidades…) a la hora de establecer el estado responsable para determinar el estado competente donde presentar la solicitud de asilo, criterios que el ACNUR considera fundamental tener en cuenta.
Si bien parece utópico pensar que debería primar como único criterio la libre elección del refugiado, si parecería lógico tener en cuenta las preferencias y características del individuo, si se quiere lograr un sistema sostenible a largo plazo, enfocado a facilitar la integración de estas personas en el país de destino.
El nuevo reglamento de Dublín, debería tener como objetivo, no solo gestionar de manera más ágil y equitativa la tramitación de solicitudes, sino también poner las bases para un sistema de asilo europeo realmente eficaz a largo plazo, para lo cual es fundamental tener en cuenta factores que incidan en las posibilidades de integración de los refugiados en los países de destino.
Sería deseable que la Comisión Europea, tuviera en consideración, las motivaciones y los valores en los que se basó la Convención de Ginebra de 1951 a la hora de concretar la reforma de la legislación que conforma la Política común europea de asilo.
La Convención de Ginebra de 1951, surgió después de la Segunda Guerra Mundial ante la necesidad de dar una respuesta jurídica a los éxodos de población que se originaron como consecuencia de la guerra. En la Convención se detallan una serie de obligaciones jurídicas de protección a favor de seres humanos desprotegidos, estas obligaciones están a cargo de Estados distintos a los de nacionalidad y que además no tienen responsabilidad alguna en los hechos que han motivado la situación de desprotección, están basadas por tanto en valores humanistas y de solidaridad internacional. Estos valores deberían ser tenidos en cuenta a la hora de diseñar la política de Asilo común europea si se quiere lograr una política que solucione problemas a largo plazo y que por lo tanto sea beneficiosa tanto para los refugiados como para los países de destino. No se puede olvidar tampoco, que el derecho de asilo no es una obligación de carácter humanitario, para los países de la Unión Europea, es una obligación jurídica.
Si bien es evidente que contar con una legislación que garantice la gestión de los procedimientos de asilo y la protección efectiva de los refugiados de manera armonizado es fundamental, todos los esfuerzos legislativos y los avances en materia de derecho internacional tanto a nivel comunitario como internacional deben ir acompañados de instrumentos que aseguren su cumplimiento por parte de los estados parte, procedimientos sancionadores efectivos y de rápida tramitación que garanticen el cumplimiento por parte de los estados de la legislación vigente.
Desde la segunda guerra mundial, se ha desarrollado el marco jurídico internacional y también europeo de protección al refugiado, la Declaración Universal de los derechos humanos, el Convenio europeo de derechos y libertades fundamentales, la Convención de Ginebra de 1951 y protocolos de 1967, Convenio Europeo de derechos humanos y normativa europea.
Los esfuerzos futuros tanto a nivel internacional como europeo, quizás deben centrarse en buscar mecanismos sancionadores agiles y eficaces de fácil implementación que garanticen el cumplimiento de dicha normativa por parte de los Estados.
Un marco jurídico que tutele los derechos de las personas que solicitan asilo en la Unión europea es fundamental, pero igual de importante es el cumplimiento de dicho marco jurídico.
A nivel europeo corresponde a la Comisión, de acuerdo con los artículos 258 a 260 del Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE), velar por que los Estados Miembros cumplan con las obligaciones que les corresponden conforme a los tratados constitutivos, los actos de derecho derivado con fuerza vinculante (reglamentos, directivas y decisiones), los acuerdos externos e internacionales firmados por la Unión Europea en el ejercicio de sus fines, así como, los principios generales del Derecho y sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Actualmente los procesos sancionadores previstos en la normativa comunitaria, son lentos ,y poco coercitivos, por lo tanto en situaciones de emergencia resultan poco eficaces y evidentemente no están teniendo un efecto disuasorio para los Estados miembros, que han incumplido reiteradamente desde el principio de la crisis, las diferentes Directivas y reglamentos comunitarios, e incluso han llevado a cabo reformas de su legislación nacional, que contraviene claramente la legislación europea.
Además del procedimiento, en caso de violaciones por parte de un Estado de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo de protección de los derechos humanos, es el tribunal destinado a enjuiciar, en determinadas circunstancias las posibles violaciones de los derechos reconocidos en el Convenio y en sus protocolos.
Si bien las sentencias condenatorias del TEDH son vinculantes, y el Estado condenado de acuerdo con el artículo 46.1 del CEDH tiene la obligación de tomar las medidas necesarias para su ejecución, el Tribunal europeo carece de potestades ejecutivas, como ocurre con la práctica totalidad de los tribunales internacionales. Corresponde al Estado condenado asegurarse de que se cumple la sentencia.
Los Países Miembros ante la crisis
Desde el principio de la crisis la postura de los Estados miembros de la Unión Europea ha sido muy diversa.
La posición de Alemania
Alemania ha sido un país tradicionalmente generoso con la recepción de refugiados y políticas de asilo. Hasta septiembre de 2014, Alemania seguía aceptando solicitudes de asilo de Serbia, Kosovo, Albania, Macedonia, Montenegro y Bosnia-Herzegovina.
Alemania se convirtió en destino prioritario para migrantes y refugiados en la actual crisis, es el país con diferencia en el que más refugiados han solicitado asilo, al hacerse público que, había decidido no devolver al país por el que habían entrado a la UE a los solicitantes de asilo que llegaban a Alemania (aunque esto implicará no aplicar la Regulación de Dublín). Además, el anuncio de la canciller Angela Merkel de que su país estaba en condiciones de recibir a 800.000 refugiados al año, motivó un importante incremento en el flujo de entrada de refugiados dirigido hacia Alemania, que lograban atravesar varios países de la UE sin registrarse en ellos.
La postura alemana no fue seguida por otros países, y los intentos de la Canciller Merkel para convencer a los países miembros de establecer un sistema solidario basado en cuotas de solicitantes de asilo, de acuerdo con su situación económica no prospero. La mayoría de los países europeos se mostraron o bien escépticos con la propuesta, o se negaron rotundamente a aceptar el sistema de cuotas (Hungría, República Checa, Polonia y Eslovaquia).
Europa del Este y la posición de Hungría
La posición hostil ante el asilo en el Este de Europa, unido a la falta de liderazgo actual en la Unión Europea, está siendo uno de los principales problemas a la hora de definir un sistema político común de asilo basado en responsabilidad compartida y solidaridad comunitaria.
Históricamente los países comunistas han vivido ajenos a las llegadas de inmigrantes que si fueron habituales en Europa Occidental desde los años 60. La poca inmigración que han recibido estos países ha sido proveniente de países vecinos o de la antigua Unión Soviética, no son por tanto poblaciones acostumbradas al multiculturalismo. En la propia Alemania, ha existido desde la caída del muro una reacción totalmente diferente ante los refugiados en el este y en el oeste, ya en la década de los 90 ante la llegada de refugiados de la Ex Yugoslavia el clima político en Alemania del este era significativamente hostil, registrándose diferentes incidentes de carácter xenófobo.
Hoy en día, el nuevo partido alemán de ultra derecha, Afd, está presente en todos los estados federales de la Alemania del Este, con un apoyo muy superior al que tienen en Alemania del Oeste.
Hungría
Desde el principio de la crisis Hungría ha llevado a cabo reformas en su legislación nacional, de manera independiente y unilateral, para impedir la entrada de inmigrantes ilegales y refugiados. Estas reformas, contravienen diferentes aspectos de las Directivas Europeas, en especial la Directiva relativa a las condiciones de recepción 2013/33/EU y el Convenio Europeo de derechos humanos.
Las zonas de tránsito, fuera de la frontera, que ha establecido Hungría para realizar las solicitudes de asilo no parece que garanticen la observancia de los estándares internacionales y europeos vinculantes del procedimiento de Asilo y condiciones de recepción.
Otra ley nacional húngara que fue objeto de reforma en 2015 es el código penal sección 352/A, donde se criminaliza con penas de prisión la entrada ilegal de migrantes, infringiendo de esta manera el articulo 31(1) de la convención de Ginebra de 1951 , la norma prevé también la posibilidad de ejecutar una orden de expulsión sin que se paralice su ejecución en caso de que se presente una solicitud de asilo, contraviniendo de esta manera la directiva de retorno 2008/115/EC.
La violación de los derechos de los refugiados por parte de Hungría, conforme a la legislación europea e internacional puede ser aún mayor si se aplican las medidas aprobadas recientemente por el parlamento húngaro, con el fin de detener a refugiados en contenedores durante el tiempo que dure el proceso de tramitación de su solicitud. Las medidas también afectarían a los grupos más vulnerables, mujeres y niños.
Conclusiones
Son muchos los retos que tiene ante si la Unión Europea para lograr un sistema europeo común de asilo que sea realmente eficaz y equitativo y permita gestionar de manera rápida y justa la llegada de refugiados.
Una legislación responsable, solidaria y armonizada es fundamental para resolver no solo el sistema de gestión de solicitudes de asilo, sino también para el desarrollo de una política de asilo sostenible a largo a plazo y beneficiosa para Europa.
En este sentido, un factor determinante es sin duda la voluntad política, que desgraciadamente, difiere mucho de unos países europeos a otros. Es fundamental que todos los países de la Unión europea asuman su parte de responsabilidad de manera solidaria ante una situación de emergencia como la actual. Es imprescindible además que la legislación se diseñe desde una perspectiva global, como Unión europea, y no desde perspectivas e intereses nacionales. Pero tan importante como una normativa europea, adecuada y que funcione ante una situación de llegada masiva de refugiados, resulta una tutela efectiva del cumplimiento del derecho comunitario e internacional, sobre todo en situaciones de emergencia donde el imperio de la ley juega un papel fundamental para garantizar que los derechos de los más desprotegidos, en esta crisis los refugiados, no son vulnerados.
En este sentido tan importante es, que la reforma del SECA y en especial el Reglamento de Dublín IV se base en el principio de solidaridad y en valores humanistas, como que la Comisión europea vele de manera efectiva por el cumplimiento de la legislación europea e Internacional vinculante para sus estados miembros.
Resulta preocupante observar como determinados países de la Unión Europea, infringen su normativa de manera absolutamente consciente e intencional sin ningún tipo de consecuencia disuasoria o sanción a sus infracciones.
Informacion adicional:
El Estatuto de los refugiados 50 años después. Angel Sánchez Legido www.uclm.es/…/asanchez/…/03Materiales/refugiados.txt.do
http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/BDL/2013/9240.pdf
http://www.refworld.org/docid/4a6d8fdf2.html
http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Asylum_statistics
G.Fernandez Arribas. Asilo y refugio en la Unión Europa; https://www.upo.es/export/portal/com/bin/portal/upo/profesores/gferarr/profesor/1453125485417_asilo_y_refugio_en_la_unixn_europea._monografia.pdf
[1] Fact sheets European Parliament 2017 www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/es/FTU_5.12.2.pdf
